承包权不动 经营权连片（一线调研）——江苏省盐城市亭湖区“小田变大田”试点经验调研

简遇而安

来源：人民日报

盐城市亭湖区正洋村“小田变大田”改革后小麦收获场景。

王 宇摄（人民视觉）

盐城市亭湖区曙阳村“小田变大田”改革后承包地块分布图。

盐城市亭湖区农业农村局供图

盐城市亭湖区坞港村“小田变大田”改革后的农田。

李冬冬摄（人民视觉）

今年中央一号文件提出，探索在农民自愿前提下，结合农田建设、土地整治逐步解决细碎化问题。7月，农业农村部印发《关于稳妥开展解决承包地细碎化试点工作的指导意见》，鼓励各地采取“承包权不动，经营权连片”方式，因地制宜探索解决承包地细碎化的路径办法。

江苏省盐城市是全国重要的商品粮基地。2019年起，“小田变大田”的试点在这里分批开展，并于2021年入选农业农村部全国农村改革试验区典型案例。

小田变大田，听着易，做来难。如何保护农户权益？如何提高耕种效益？近日，记者走进盐城市亭湖区多处社区、村落，一探改革背后的故事。

——编 者

40多年前，一纸分田到户的“秘密契约”，拉开了我国农村改革的序幕。由此催生的家庭联产承包责任制，上升为我国农村的基本经营制度，解放了农村生产力，使我国农业发展越过长期短缺状态，解决了农民的温饱问题。

40多年后，新的问题逐渐浮现。农民承包的小田、碎田，如何开展规模化种植，满足现代农业发展需要？

2019年起，江苏省盐城市亭湖区探索开展“小田变大田”改革试点：在不改变农户承包权基础上，以农民充分自愿为前提，通过流转土地经营权置换田块，将分散零碎的耕地集中到一起，实现一户一田或多户一田。

试点至今，亭湖区6.6万余户农户的36.22万亩承包地，由19.75万块合并成4.08万块，新增高产田4.2万亩以上，土地利用效率进一步提升，农业适度规模经营加快发展。

自发的尝试——

村民与亲戚、邻居调换小田

眼下正是农忙时。亭湖区黄尖镇黄尖社区，良田连畴接陇，沃野一望无垠。72岁的农民黄永成在家门口的2亩多承包地里给菊花喷施叶面肥。

和土地打了一辈子交道，提起当年的分田到户，黄永成仍掩不住激动。“那是1981年9月28日，我永远忘不了那一天。”实行家庭联产承包责任制的消息从当时的黄尖大队第三生产队传来，黄永成兴奋得难以入睡。土地分配到每家每户，意味着“大锅饭”的日子一去不复返。

但土地有“远近”“高低”之分，也有“肥瘦”之别。怎么分田才合适？在黄尖，分田采用抓阄的方式进行。“大家都拍手赞成，没有比这个更公平了！”按照好、中、差不同地块等级，根据家庭人数，黄永成参与了6轮抓阄，分得8块共8.51亩土地，最远的离家一里，最小的只有几分，最低洼的能在里面撑船。

当时，黄永成并没有觉得自家土地“优劣搭配”有什么不好——反正都是人拉着牛耕地。

“吃饱饭”后还要“吃好饭”。上世纪80年代中后期，随着改革的不断深入，不少年纪轻、头脑活的农民选择进城务工。黄永成的儿子、1974年出生的黄延军，初中毕业后到城里做油漆工，农忙时再回家帮忙；1981年出生的侄子黄海涛，多年后也选择到城里做农贸生意。

农活人手少，农机来帮忙。黄永成回忆，一开始，为小田量身定做的小型农机具，让种地效率提升不少。但随着马力更足、效率更高的大型农机登场，大伙儿反倒发起愁——有的田还没有拖拉机宽，开都开不进去。

一小部分农户私下里商量，将面积、地力差不多的耕地进行调换合并。黄永成就先后与妹妹、邻居调换过3次，将8块地变为5块。这样的尝试反映了实践中遇到的新问题：过于细碎的小块土地，已不太适应现代化农业生产。

这样自发的尝试无法彻底解决问题。以黄永成为例，随着年纪增长，干农活渐渐力不从心，想流转部分土地给种粮大户，却一直流转不出去。

“这些地偏的偏、碎的碎，还有的奇形怪状，不适合大规模机械化耕作。即便每年流转费只要三五百元，也没有吸引力。”黄海涛说。

改革的启动——

以尊重农民意愿为第一原则

改革的时机在2019年到来。

当年，亭湖区以入选江苏省第三轮农村改革试验区为契机，开展承包权不动、经营权连片的“小田变大田”改革试点。经过摸底，区里把农户改革意愿较强的黄尖镇作为首批试点镇。

尊重农民意愿是改革的第一原则。黄尖社区党委书记杨万余先是召开村民大会宣传动员，又挨家挨户征求意见。

为保证田块合并后，农户承包土地权益不受损、经营面积不减少，杨万余在走访中一笔笔记录下“承包土地面积”“承包土地坐落地块数”“已流转面积”等详细信息，以及“是否同意改革”“是否同意将承包地流转”“对改革的意见和建议”等具体问题。

江苏省自2015年开始的农村土地承包经营权确权登记颁证工作，也给农户吃下一颗定心丸。黄永成手里的“红本本”——《农村土地承包经营权证》，用图文并茂的方法，将他家5块共8.51亩承包地的地块名称、地块编码、实测面积、四至范围等，标注得清楚明白。黄永成知道：“不管怎样换，我承包的地一点也不会少。”

走访中，黄尖社区407户自种户，近八成提出流转需求。黄永成向杨万余说出内心想法：“把田调换到一起是好事，我赞成。但我对地有感情，想流转6亩、自种2.51亩。”

社区综合考虑大家的意愿，规划出相对集中的两个区域：自种区和流转区。但却遇到新的问题，有农户表示：“自种区太远，不愿去。”

改革怎样推进？杨万余带着班子成员，再一次挨家挨户走访，最终结合农户意愿，将“先划区、再选地”的设想调整为“先选地、再划区”——自种户可根据土地确权面积，在靠家、靠路、靠水源的地方，优先选择整块土地，社区再将这些选定地块划为“自种区”。

接下来，黄尖社区与愿意流转的农户分别签订委托协议。经过汇总，共新增1334亩流转土地。杨万余将信息发布到江苏省农村产权交易信息服务平台公开招标，并根据新增地块的分布情况，设置了19个标段。

黄海涛参与了竞标，中了2个标段。2008年，黄海涛回到家乡，不满足于家里的5亩多地，他一点点把乡亲们撂荒的土地流转过来，种上小麦和玉米，成立了家庭农场。中标后，黄海涛的经营规模从135亩扩大到326亩。

黄海涛的好友陈从文也是中标者之一。他流转的239亩地中，50多亩地用来种菊花，还创办了菊花种植家庭农场，助力“黄尖菊花”成功申报农产品地理标志。

已流转土地的农户想自种，有没有“后悔药”可吃？

在外务工的村民老徐找到杨万余，说自己年纪大了，想回村种地，但土地已经流转。经过研究，社区在村集体土地里，根据老徐家土地确权的面积，临时划出一块给他过渡，待流转合同到期，再由大户置换出来。这段时间，流转金不兑付，相当于未曾流转。

改革的效果——

良田成片，三方共赢

随着改革的推进，黄尖社区成为亭湖区的“明星社区”，不少村子组织村民前来参观学习。2021年起开始进行“小田变大田”试点的盐东镇曙阳村就是其中一个。

曙阳村西头的一片麦田边，48岁的自种户陈洪广正忙着做农活。这6.4亩农田就在家门口，是由原先一东一西一南3个细碎田块置换而来的。陈洪广说，拿到地时，村里已经打通农路、修好桥涵闸站，原先坑洼不平的“补丁田”摇身一变成为规整划一的高标准农田。

曙阳村党总支书记蔡绍景介绍，在黄尖，小农户的地由社区统一拓宽田间道路、疏浚水利；种粮大户则自行将流转来的土地平整、开沟，形成大条田。村里同步推进“小田变大田”与高标准农田建设，“不管是谁家的地，不管是‘高低’还是‘肥瘦’，村里统一先建设、再置换。”

田成方、渠相通、路相连……曙阳村全村近5600亩农田全部建设成为高标准农田，不仅夯实了粮食安全根基，也有效保障和实现了农户承包经营权益。

“‘小田变大田’的出发点是解决承包土地细碎化问题，帮助面广量大的小农户与现代农业有机衔接。”盐城市亭湖区农业农村局局长马梅说，改革至今，亭湖区土地流转率显著提高，全区新增家庭农场121个，农业现代化耕种、规模化经营进一步发展。

“嗡嗡嗡——嗡嗡嗡——”9月初，在一眼望不到边的田野里，两台无人机正为生长中的水稻喷施农药。不远处，黄海边吹过来的风掀起阵阵热浪。一旁的黄海涛笑得爽朗：“300多亩规整大田，半天就能喷完！”

耕地质量高了，每亩地的流转费用也从三五百元涨到千元左右。划得来吗？

“不仅能覆盖成本，每年还能多赚近10万元。”黄海涛在田间地头算了一笔账。

先算成本账。过去，流转的地东一块西一块，请农机手来田间作业，得花上好几天；常常农机好不容易开进去，刚发动就要转弯，耗油又费事。现在农机开起来畅快又方便。在除草、施肥、打药等方面，也用植保机取代了人工，服务费下降九成。一年下来，每亩总成本降低了340元。

再算增收账。大田便于统一耕种，田间管理更规范，粮食“量”“质”双提升。在之前春小麦亩产900多斤、秋玉米亩产1200多斤的基础上，每亩小麦增产200斤、增收250元，玉米增产100斤、增收200元。除去成本，每年亩均增收约300元。

“我也不亏。”黄永成在一旁接过话头。他自种的2.51亩地，自给自足，收支平衡；另有6亩流转，每年到手6000元租金，儿子也不用回来帮忙。

如今的黄尖社区，村民们宜农则农、宜工则工、宜商则商。“村集体也是改革的受益者。”杨万余说，“小田变大田”后，村集体收入每年新增约23万元。

这笔钱，主要来自土地合并整理后的溢出面积。复垦地块间多余的田埂和沟塘拆除后，黄尖社区将“长”出来的146亩地，通过招标流转给大户种植，每年每亩租金1000元。再加上100亩“边角料”土地整合成了大田，租金上涨，收入可观。

村集体增收，农民受益。黄尖社区将这笔钱用于基础设施配套、环境整治提升：安装路灯170个、铺设水泥路6公里、新建5座农桥……农业生产更方便，村民生活更舒适，村落生态更优美。黄海涛说，这两年看到村里出现了越来越多年轻面孔，新的希望在心中升起。

本期统筹：栾心怡

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